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天天關(guān)注:人口小縣打破“鐵飯碗” 然后呢?

“物理整合”完成,還要看“化學(xué)反應(yīng)”

當(dāng)下,人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域快速集聚同時,一些縣城人口收縮、活力不足、經(jīng)濟(jì)增長乏力的趨勢逐漸顯現(xiàn)。關(guān)于這些縣城的命運與前景,近年來的討論不勝枚舉。

近日,一些“人口小縣”進(jìn)入公眾視野——山西的河曲縣、石樓縣、浮山縣,青海的瑪多縣等等,從黨政機(jī)構(gòu)、事業(yè)編制著手,以一場牽一發(fā)動全身的機(jī)構(gòu)改革,試圖探索出一條重?zé)ㄉ鷻C(jī)的路。


(資料圖片)

折中的方案

“人口小縣”是怎樣的概念和特點呢?

城叔根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計年鑒2021(縣市卷)》進(jìn)行統(tǒng)計,在納入統(tǒng)計的2075個縣域單位中,全國戶籍人口不足50萬的縣(市)共有1257個,占比約為61.14%。其中,戶籍人口在5萬以下的袖珍縣(市)有90個,5萬-10萬之間的有116個,10萬-20萬之間的228個,20萬-50萬之間的823個。

從全國來看,云南、山西、河北、內(nèi)蒙古、四川等都是“人口小縣”相對比較集中的省份。年鑒顯示,山西95個縣(市),除5個縣(市)外,其余90個戶籍人口都在50萬人以下,其中6個縣(市)人口不足10萬人。

這些“人口小縣”不僅人少,經(jīng)濟(jì)也欠發(fā)達(dá)。年鑒顯示,2020年全國縣(市)中GDP低于100億元的有733個,占比35.4%,其中32個縣(市)10億元不到;全國GDP上千億的縣(市)只有70個。

山西河曲縣 圖片來源:忻州在線

地方財政收入與財政支出的巨大反差,同樣是這些縣城面臨的難題。凡是設(shè)縣,就需要同步設(shè)置黨政組織和部門,還要配套建設(shè)辦公場所和科教體文衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施,每年供養(yǎng)人員、行政支出和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的財政支出,多半也是“吃飯財政”。

此前出臺的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》,將縣城功能定位區(qū)分為五種,上述“人口小縣”普遍接近“人口流失縣城”,需要引導(dǎo)其轉(zhuǎn)型發(fā)展。

引導(dǎo)的具體方向,其中之一是“促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中”??h鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能就與此密切相關(guān)。如何實現(xiàn)“適度集中”,近兩年也出現(xiàn)了一些聲音與探索。

2021年全國“兩會”期間,全國政協(xié)委員李冬玉提交了《優(yōu)化縣級行政區(qū)劃,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展》提案,直接給出“對人口規(guī)模低于10萬人的內(nèi)地小縣先行合并試點”的建議。

清華大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)思想與實踐研究院研究員袁鋼明的主張與李冬玉類似。他在接受媒體采訪時提到,邊緣小縣城,人員稀少,管理起來效率又不高,還要維持其機(jī)構(gòu)和工作人員的運轉(zhuǎn)。撤縣能夠減少不必要的行政單位,減少沒有意義的行政開支。

相較于讓“人口小縣”走向“撤并降轉(zhuǎn)”,眼下山西、青海陸續(xù)推進(jìn)的“人口小縣機(jī)構(gòu)改革”,或許是一種看起來更折中、更易平穩(wěn)推進(jìn)的方案。

階段性成果

2019年,山西進(jìn)行了一次摸底調(diào)研,發(fā)現(xiàn)全省“人口小縣”存在共性問題:財政供養(yǎng)入不敷出,財政支出主要依靠轉(zhuǎn)移支付;財政供養(yǎng)人員比例不是很合理,存在人浮于事的問題;事業(yè)單位“小、散、弱”現(xiàn)象突出。

從2020年4月起,山西開始“人口小縣”機(jī)構(gòu)改革,6個人口不足20萬的縣城列入試點,分兩批進(jìn)行。第一批試點的是忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣,第二批是太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣。

2021年5月14日,山西省委召開全省人口小縣改革試點工作座談會,由時任省委書記主持,將人口小縣機(jī)構(gòu)改革作為黨政機(jī)構(gòu)改革“后半篇文章”的山西答卷重點內(nèi)容來推進(jìn)。

改革進(jìn)行了兩年,成效初顯。2022年2月11日,全國編辦主任會議召開,山西時任省委組織部副部長、省委編辦主任郭保民在會上,就山西省“探索人口小縣機(jī)構(gòu)改革 著力提升基層治理效能”向全國作了交流發(fā)言,介紹了經(jīng)驗做法。

“發(fā)言”之后,幾個“人口小縣”的階段性改革成果陸續(xù)官宣——

浮山縣雖然沒有公布機(jī)構(gòu)精簡結(jié)果,不過5月18日,全省深化人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點工作培訓(xùn)會議,選址在該縣召開。

8月31日,石樓縣宣布,涉改單位已全部完成掛牌。改革后該縣共有22個正科級建制黨政機(jī)構(gòu),包括6個黨委序列,16個政府序列,政府組成部門由26個精簡而來。

也是8月,河曲縣宣布,機(jī)構(gòu)改革各項任務(wù)基本完成。36個黨政機(jī)構(gòu)精簡為22個、186個涉改事業(yè)單位整合為40個。

圖片來源:微石樓

婁煩縣也披露,改革后,該縣共設(shè)黨政機(jī)構(gòu)22個,較原來減少13個;整合設(shè)置事業(yè)單位40個,較原來減少22個。

怎么能一下精簡那么多?以機(jī)構(gòu)整合為例,河曲縣的水利局、扶貧辦、農(nóng)業(yè)局被統(tǒng)一合并為縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村和水利局;河曲縣發(fā)展和改革局、工業(yè)和信息化局、能源局以及教育科技局,組建為縣發(fā)展改革和科技商務(wù)局;整合民政、人力資源和社會保障等部門職能,組建縣民政和人力資源社會保障局;整合縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理局、縣交通運輸局,組建縣城鄉(xiāng)建設(shè)和交通運輸局。

人的進(jìn)退留轉(zhuǎn)

機(jī)構(gòu)改革,最難的是把“人”處置妥當(dāng)。

以變動最大的河曲縣為例,通過改革,黨政機(jī)構(gòu)減少了14個,事業(yè)單位減少了146個,對應(yīng)的就是人的變動——135名領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)精簡為114名,1964名事業(yè)編制核減為659名。

山西河曲縣 圖片來源:忻州在線

對于903名超編的事業(yè)人員,河曲縣的辦法是,安排他們到對口黨政部門跟班學(xué)習(xí)鍛煉、擔(dān)任村(社區(qū))“兩委”主干和綜治網(wǎng)格員等,重新調(diào)整配備。如此一來,縣一級實現(xiàn)了事業(yè)編精簡,但全域范圍,如何減少事業(yè)編人數(shù)還是一道待解的題。

對于不再擔(dān)任“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)安置,河曲縣的處理辦法是設(shè)立“干部周轉(zhuǎn)池”,涉改干部級別和待遇保持不變,鼓勵他們退出領(lǐng)導(dǎo)崗位,進(jìn)入周轉(zhuǎn)池參與其他工作。

人員的去留、上下,是機(jī)構(gòu)改革勢必要面對的問題。婁煩縣、石樓縣的動員會上都提到,“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要正確對待機(jī)構(gòu)改革中進(jìn)退留轉(zhuǎn),始終服從大局、忠誠敬業(yè)”;“樹立系統(tǒng)思維,兼顧穩(wěn)定和發(fā)展,理性看待改革陣痛期,引導(dǎo)教育廣大干部正確對待進(jìn)退留轉(zhuǎn)”。

對機(jī)構(gòu)進(jìn)行撤并重組,最直接的變化就是經(jīng)費支出減少。

2022年浮山縣安排“三公”經(jīng)費463萬元,比2020年預(yù)算減少43萬元。其中車輛購置及運行維護(hù)費267萬元,比2020年預(yù)算減少37萬元;公務(wù)接待費196萬元,比2020年預(yù)算減少6萬元。

河曲縣委組織部還做了測算,經(jīng)過3~5年過渡期后,該縣行政成本將大幅下降,公用經(jīng)費支出減少367萬元,下降8.2%;財政供養(yǎng)人員比例由改革前的32:1提高到40:1。

“化學(xué)反應(yīng)”

今年9月,青?,敹嗫h召開人口小縣機(jī)構(gòu)整合試點相關(guān)方案及配套制度意見征求會時提到,要“認(rèn)真參照外地改革成功經(jīng)驗,切實做好我縣改革工作”。山西或許就是瑪多縣口中的“外地經(jīng)驗”之一。

圖片來源:新華社

不過,對于山西而言,改革是否算得上“成功”,還有待后續(xù)觀察。畢竟,完成組織架構(gòu)重建、實現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能調(diào)整,只是“物理整合”環(huán)節(jié)。職能轉(zhuǎn)變和機(jī)制再造完成后,才能算是完成了真正的“化學(xué)反應(yīng)”。

今年5月,山西省委組織部副部長、省委編辦主任張曉峰在實地調(diào)研時也同樣強(qiáng)調(diào),改革的“后半篇文章”,要促進(jìn)機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效,發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”。

按計劃,到2022年底,山西6個試點“人口小縣”改革任務(wù)將基本完成。城叔注意到,這輪機(jī)構(gòu)改革的一些規(guī)劃推演至未來五年甚至十年。

在這個過程中,還有諸多問題需要面對、解決。比如,機(jī)構(gòu)合并后形成的超大部門,是否會出現(xiàn)溝通不暢、運轉(zhuǎn)吃力、效率低下的問題。又比如,機(jī)構(gòu)改革是否真能減少行政運行成本,同時保證和提升公共服務(wù)質(zhì)量。

回到兩年多以前,山西推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)改革的“初心”:想解決“機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、財政供養(yǎng)比例較高、人浮于事”的問題,想達(dá)成“打造精干高效的干部隊伍,全面提升行政效率,壓縮行政成本,提高縣域治理能力和水平”的改革目標(biāo)。

如此看來,降低縣域行政成本和財政負(fù)擔(dān)只能算是機(jī)構(gòu)改革最淺表的目的,更深層次的謀局在于提升縣域治理效能,以更低的成本換取更高效的縣域治理體系,推動縣域高質(zhì)量發(fā)展。

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