專項整治針對的是當前腐敗的存量

【資料圖】

為下階段中國糧食體制的改革騰出空間

用案例和事實倒逼制度改革

未來則應(yīng)著眼于建立新的體制機制

1月29日，中央紀委國家監(jiān)委公開通報了十起糧食購銷領(lǐng)域違紀違法典型案例，多為“一把手貪腐”“靠糧吃糧”。

首個典型案例是中國儲備糧管理集團有限公司（下稱“中儲糧”）原副總經(jīng)理徐寶義干預(yù)和插手糧食業(yè)務(wù)招標代理、受賄案。

其余被點名者涉及山西、內(nèi)蒙古、黑龍江和福建等地的糧食和糧儲行政部門，以及廣西、安徽、陜西的國有糧食企業(yè)。

這是中央紀委國家監(jiān)委第二次集中點名曝光糧食購銷領(lǐng)域違紀違法典型問題。上一次通報是在2021年11月30日，曝光重點是各地行政主管部門和中儲糧系統(tǒng)官員的貪腐行為，如貪污、受賄、挪用公款、串通投標、違規(guī)決策、濫用職權(quán)等行為。

兩次通報的背后是中央紀委國家監(jiān)委對糧食購銷領(lǐng)域腐敗問題的持續(xù)深化整治。2021年8月，中央紀委國家監(jiān)委在全國范圍內(nèi)部署開展糧食購銷領(lǐng)域腐敗問題專項整治工作；今年1月舉行的第二十屆中央紀委二次全會再次強調(diào)，將糧食購銷作為重點領(lǐng)域，持續(xù)深化整治。

糧食購銷領(lǐng)域腐敗問題系統(tǒng)施治、實現(xiàn)根治任重道遠。圖/新華

其后不久，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布《關(guān)于深化糧食購銷領(lǐng)域腐敗問題專項整治工作的意見》（以下簡稱《意見》），對專項整治工作進行再動員、再部署，要求各級紀檢監(jiān)察機關(guān)確保機制不變、力度不減、標準不降，切實服務(wù)保障國家糧食安全，釋放出持續(xù)深入整治糧食購銷領(lǐng)域系統(tǒng)性腐敗的強烈信號。

中國人民大學(xué)反腐敗廉政策研究中心主任毛昭暉告訴《中國新聞周刊》，如今在糧食購銷的各個領(lǐng)域，已經(jīng)出現(xiàn)發(fā)生結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性腐敗的風(fēng)險，唯有系統(tǒng)性的改革方案方能治本，“如今的專項整治工作，將為下階段中國糧食體制的改革騰出空間，用案例和事實倒逼制度改革”。正如此次通報所說，糧食購銷領(lǐng)域腐敗問題系統(tǒng)施治、實現(xiàn)根治任重道遠。

靠糧吃糧

中儲糧原副總經(jīng)理徐寶義于2022年1月23日接受審查調(diào)查，落馬前幾天，第十九屆中央紀委六次全會在北京召開，會議要求深化糧食購銷等領(lǐng)域腐敗專項整治。因此，徐寶義成為外界關(guān)注的、全會閉幕后落馬的首個“糧老虎”。

公開資料顯示，徐寶義于2014年從供銷系統(tǒng)進入糧食系統(tǒng)，擔任中儲糧副總經(jīng)理。通報稱，徐寶義接受他人請托，違規(guī)向中儲糧負責招標代理的工作人員打招呼，幫助某招標公司進入中儲糧招標代理機構(gòu)名錄；利用職務(wù)便利，在糧食物流倉儲經(jīng)營、收儲庫點確定等方面，為他人謀取利益，收受賄賂1300余萬元，涉嫌受賄犯罪。

根據(jù)中央紀委國家監(jiān)委的通報，包括徐寶義在內(nèi)的十個典型案例有一定的共性，均涉及政策性糧食收儲、銷售、輪換及監(jiān)管等重點環(huán)節(jié)，反映出當前糧食購銷領(lǐng)域腐敗問題存量尚未見底、增量還在發(fā)生，特別是監(jiān)管缺失缺位、內(nèi)外勾結(jié)、執(zhí)法不嚴等問題突出，“靠糧吃糧”易發(fā)多發(fā)。

糧食儲備是國家戰(zhàn)略，其購銷領(lǐng)域究竟有哪些腐敗空間？中糧科研系統(tǒng)一位教授告訴《中國新聞周刊》，在中央層級上，政策性糧食收儲、銷售、輪換等業(yè)務(wù)由中儲糧負責，國家糧食和物資儲備局作為行政部門，對其進行日常的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管。

“可以理解成國家花錢買了保險?！痹搶＜艺f，糧食儲備的成本由財政支付，發(fā)改委制定儲備指標，經(jīng)由行政部門下發(fā)至糧食企業(yè)進行收儲，向最末端的農(nóng)民收儲時，采用“托市收購”的方式，國家制定底價“托市價”，當市場價低于底價時，按照托市價收購，當市場價高于底價時，則按照市場價收購，充分保障農(nóng)民的利益。

承擔糧食儲備指標越多，糧食企業(yè)就能賺取越多的補貼，這就為指標分配造成了尋租空間。在此次中央紀委的通報中，山西和內(nèi)蒙古等地的原糧食局一把手，都有通過指標分配的機會收取賄賂的情節(jié)。

根據(jù)通報，山西省原糧食局黨組書記、局長楊隨亭利用職務(wù)便利，在涉糧項目合作、糧食儲備指標分配等方面，為他人謀取利益，收受賄賂1400余萬元。內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)改委原黨組成員，糧食和物資儲備局原黨組書記、局長張?zhí)煜怖寐殑?wù)便利，在臨儲糧指標分配、工作調(diào)整等方面，為他人謀取利益，收受賄賂250余萬元，涉嫌受賄犯罪。

除了指標分配，在儲備糧輪換環(huán)節(jié)，也容易滋生腐敗。上述專家指出，由于糧食具有生物活性，儲備糧需要定期以陳換新，來保證食品安全。因此國家每年都會通過“托市收購”的方式向農(nóng)民收購糧食，“托市糧”一般指當年收儲的新糧，用來輪換在糧庫中放久了的糧食，而被輪換出的糧食主要通過拍賣的方式流入市場。

“需要注意的是，輪換出的糧食未必就是不好的，很多糧食剛收儲時并不是質(zhì)量最高的時候，比如小麥，離開土地之后還會繼續(xù)新陳代謝，在大約半年后營養(yǎng)成分達到最佳。”他說，輪換出的糧食的售價可能高于收儲糧食的價格，產(chǎn)生利潤。此外，國家也會向糧庫支付糧食輪換中產(chǎn)生的成本。

這個過程中，一類腐敗行為是非法套取差價。通報指出，安徽省糧食集團有限責任公司原黨委書記、董事長周新開在收儲政策性糧食過程中，伙同或安排他人，違規(guī)將先前收購的商品糧、陳糧共計1.15萬余噸，轉(zhuǎn)為價格更高的“托市糧”，非法套取差價。

陜西糧農(nóng)集團有限責任公司原黨委書記、董事長王東鋒在“輪換”與銷售牟利中模糊了界限，他違規(guī)安排輪換銷售3.89萬余噸省級儲備稻谷，致使省級儲備糧長期空庫、虧庫。

另一類腐敗行為是直接造假，騙取補貼。通報披露，廣東省韶關(guān)市糧食和物資儲備保障中心原主任熊軍違規(guī)安排虛假輪換糧食，致使儲備糧存在質(zhì)量安全隱患；利用職務(wù)便利，通過虛增購糧價格等方式，侵吞公款1300余萬元；在糧食代儲、輪換等方面，為他人謀取利益，收受賄賂27萬余元。廣西壯族自治區(qū)桂林市第一、第三糧庫原主任曾貴良違規(guī)決定簽訂虛假購銷合同，在未實際發(fā)生購銷業(yè)務(wù)情況下，虛假輪換市級儲備糧，套取財政補貼。

根據(jù)中央紀委國家監(jiān)委的通報，包括徐寶義在內(nèi)的十個典型案例，均涉及政策性糧食收儲、銷售、輪換及監(jiān)管等重點環(huán)節(jié)。

儲備糧存的糧庫也存在尋租空間。上述專家指出，隨著如今對儲備糧重視度的提升，糧庫的智能化升級和新建項目有所增加，過去民間投資建設(shè)糧庫“加盟”糧食儲備的情況正逐漸減少，絕大部分政策性儲備糧正轉(zhuǎn)移到國有糧庫中。

曾貴良違規(guī)租用無資質(zhì)的倉庫，代儲市級儲備糧；利用職務(wù)便利，在承攬糧庫工程等方面，為他人謀取利益，收受賄賂10萬余元。王東鋒在糧庫智能化升級改造項目、糧食業(yè)務(wù)經(jīng)營等方面，為他人謀取利益，收受賄賂675萬余元。黑龍江省原糧食局黨組書記、局長胡東勝在糧食收儲業(yè)務(wù)、糧倉工程承攬、企業(yè)經(jīng)營等方面，為他人謀取利益，收受賄賂2900余萬元。

儲備糧專項資金的使用也是腐敗問題頻發(fā)的領(lǐng)域，楊隨亭違規(guī)同意所屬糧庫與民營企業(yè)采用賒銷方式輪換儲備糧，造成國有資產(chǎn)損失1489萬余元；違反財經(jīng)法律法規(guī)，安排使用儲備糧補貼支付機關(guān)運行費用1152萬余元。內(nèi)蒙古自治區(qū)審計廳向張?zhí)煜卜答伭俗灾螀^(qū)糧食局存在專項資金賬外管理等問題，要求60日內(nèi)完成整改，但張?zhí)煜仓敝羶赡臧牒笸诵萑晕窗匆蟛扇∮行Т胧┩瓿烧摹Ｍ鯑|鋒違規(guī)將下屬企業(yè)的4.25億元儲備糧專項資金與經(jīng)營性資金混用，造成糧食安全風(fēng)險。

值得注意的是，此次通報還特意點出了行政部門不履行監(jiān)管職責，也會面臨刑罰。福建省福州市糧食和物資儲備局原黨組書記、局長盧林不正確履行監(jiān)管職責，致使相關(guān)企業(yè)在動態(tài)儲備糧采購和輪換業(yè)務(wù)中出現(xiàn)“以陳頂新”“轉(zhuǎn)圈糧”、擅自動用等問題。

倒逼制度改革

中國人民大學(xué)反腐敗廉政策研究中心主任毛昭暉告訴《中國新聞周刊》，從目前發(fā)布的糧食購銷領(lǐng)域違紀違法的典型案例來看，涉及政策性糧食收儲、銷售、輪換及監(jiān)管等所有重點環(huán)節(jié)，應(yīng)該說與我國儲備糧制度和糧食體制有一定的關(guān)系，“我認為這需要系統(tǒng)性的改革”。

毛昭暉指出，我國涉糧主體多元，并具備專營性，包括糧食局、糧食經(jīng)營企業(yè)和儲糧公司，每個主體包括國家級、省級到縣級各個層級，這三大主體間的管理職能缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

比如中儲糧，毛昭暉認為其定位模糊，“一方面是非營利性機構(gòu)，負責國家的糧食儲備，國家給予財政補貼；另一方面是國資委下屬企業(yè)，某種意義上國資委要對它進行績效和利潤考核。這就導(dǎo)致中儲糧既要完成自身糧食儲備，還要進行糧食加工運輸和市場交易行為，且要追求擴張”。

他指出，當一家企業(yè)既具有政策性，又有營利性，在兩種角色中不斷游離，那么其在擴張過程中，就容易產(chǎn)生相關(guān)腐敗，比如說，在糧食托市收購過程中，企業(yè)掌握著國家糧食托市資金的調(diào)配權(quán)，權(quán)力很大。

毛昭暉認為，專項整治針對的是當前腐敗的存量，為下階段中國糧食體制的改革騰出空間，用案例和事實倒逼制度改革，未來則應(yīng)著眼于建立新的體制機制。

“我們的監(jiān)管不是缺失，而是不匹配?！北本┐髮W(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水告訴《中國新聞周刊》，目前的監(jiān)管落后于腐敗問題發(fā)生，首要問題是監(jiān)管不精準，“糧食流通環(huán)節(jié)涉及面廣，需要專業(yè)性的手段和知識，才能精準找到腐敗問題發(fā)生的根源。目前對糧食流通無法做到實時監(jiān)控，對財務(wù)數(shù)據(jù)也無法進行有效分析”。

他指出，出于保密需要，糧食系統(tǒng)無法進行完全的監(jiān)督，另外糧食購銷領(lǐng)域，其標準本身具備靈活度，這時常令監(jiān)管者陷入兩難，“有原則又有靈活度，很多事情你不能說一定對或一定不對，也就留下了操作空間”。

莊德水說，對目前的糧食運行體系來說，盡管每個環(huán)節(jié)都有非常詳細的制度規(guī)范，但要做到實時監(jiān)控仍然不可能?！艾F(xiàn)在只能提原則性的要求，并且開展對糧食購銷領(lǐng)域貪腐的專項治理，用嚴懲的方式樹立起我們制度的威信。”他提到，未來或許可以寄望于創(chuàng)新的監(jiān)督方式，比如利用大數(shù)據(jù)平臺，進行實時的監(jiān)管和審計。

毛昭暉希望從監(jiān)管主體入手，確立統(tǒng)一的糧食協(xié)調(diào)監(jiān)督機制。他留意到，目前涉糧的管理主體有六個，包括發(fā)改、財政、國資、市場監(jiān)管、糧食管理部門和糧食儲備部門?！皬谋O(jiān)管模式來說，是分散化和碎片化的?！彼ㄗh根據(jù)糧食生產(chǎn)、儲備和流通的情況，打通各個監(jiān)管部門，建立系統(tǒng)化的監(jiān)督機制。

他指出，隨著整治的力度增大，糧食系統(tǒng)潛在的貪腐者可能暫時收斂，也可能選擇向新型腐敗和隱性腐敗嬗變，“更重要的是，怎么針對糧食領(lǐng)域的體制機制問題，進行一個有決心的改革”。