海花島違建最后改成沒收，除了社會影響、資源浪費方面的考量，關鍵就在于這些建筑是不是城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的”項目。

田傲云/發(fā)自北京

一則關于拆違的工作新規(guī)，引發(fā)市場關注。

(相關資料圖)

11月1日，自然資源部發(fā)布的《自然資源違法行為立案查處工作規(guī)程（試行）》（以下簡稱“查處規(guī)程”）正式施行。2014年10月1日施行的《國土資源違法行為查處工作規(guī)程》（以下簡稱“舊規(guī)程”）同時廢止。

查處規(guī)程全文共計216頁，分為正文和附錄。其中，正文共15部分，主要內(nèi)容包括總則、立案、調(diào)查取證、案情分析與調(diào)查報告起草、案件審理等規(guī)則；附錄則列明了土地、礦產(chǎn)、測繪地理信息、國土空間規(guī)劃4個方面的主要違法行為及法律依據(jù)、法律責任，還統(tǒng)一提供了自然資源違法行為立案查處相應法律文書的參考格式、自然資源違法行為立案查處工作的整體流程圖。

自然資源部執(zhí)法局有關負責人強調(diào)，此次查處規(guī)程突出立案查處和規(guī)范行政執(zhí)法程序，對執(zhí)法流程進行了細化，同時兼顧執(zhí)法實體需求。

“查處規(guī)程的實施勢必會促進自然資源執(zhí)法工作的進一步規(guī)范化、科學化和明確化，有著不小的進步?！敝醒朦h校政治和法律教研部副教授金成波向記者表示。

北京市物權法學研究會秘書長、北京市盛廷律師事務所主任律師畢文強參與了此次查處規(guī)程立法，他認為查處規(guī)程關于歷史遺留建筑物處置的規(guī)定，對部分規(guī)劃手續(xù)不完善歷史遺留建筑物問題的處理，提供了實際解決路徑。

“結(jié)合這幾年接觸的實際案例來看，部分較為重大的違法建設認定和查處確實需要進一步規(guī)范，不能簡單地確認或撤銷原有的規(guī)劃許可文件，進而認定為違法建設一拆了之?！碑呂膹姳硎尽?/p>

對此，有聲音認為，查處規(guī)程會對違建是否拆除的標準、違建罰款等方面變得更為寬松。

“并不意味著國家對違法用地、違法建設的立案查處有任何松動或調(diào)整，只是結(jié)合實際情況和行政處罰法的修訂對原有措施的進一步明確?！碑呂膹姺Q，查處規(guī)程只是明確了“尚可采取改正措施”的幾種情況，并不存在對拆除違法建筑標準予以放寬。

重點強調(diào)規(guī)范立案查處規(guī)則

和此前施行的舊規(guī)程相比，查處規(guī)程適用范圍、主要內(nèi)容等均發(fā)生了根本性變化。

金成波表示，2018年國家機構改革將國家測繪地理信息、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等職能納入新設立的自然資源管理部門，形成了對土地、礦產(chǎn)、國土空間規(guī)劃和測繪地理信息等4個方面的行政管理職責，職能調(diào)整后舊規(guī)程亟待修改。

此外，2021年國家對《行政處罰法》進行了修訂，完善了行政處罰程序、落實了剛?cè)岵染唧w措施，舊規(guī)程作為具體領域的執(zhí)法文件，自然也應當適時調(diào)整。

相較舊規(guī)程，查處規(guī)程主要突出以下幾個方面內(nèi)容：

一是聚焦自然資源執(zhí)法查處工作職責，突出立案查處主業(yè)，重點強調(diào)規(guī)范立案查處的規(guī)則和流程；

二是執(zhí)法查處領域涵蓋了土地、礦產(chǎn)、測繪地理信息和國土空間規(guī)劃的相關執(zhí)法內(nèi)容和要求；

三是落實行政執(zhí)法“三項制度”、規(guī)范行政處罰裁量權等工作要求；

四是落實《行政處罰法》“首違不罰”“無過錯不罰”等新規(guī)定新要求；

五是完善優(yōu)化立案查處的相關法律文書參考格式，統(tǒng)一規(guī)范查處文書；

六是直觀化、圖形化展示執(zhí)法查處程序，便于基層一線執(zhí)法人員實際操作使用。

此外，查處規(guī)程還重點規(guī)范了案由、文書編號、事實認定、調(diào)查中止、案件移送、申請人民法院強制執(zhí)行、處罰決定執(zhí)行等內(nèi)容。

金成波告訴記者，舊規(guī)程、住建部《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》（以下簡稱“指導意見”）在指導實際執(zhí)法中，存在部分規(guī)定不明晰、對個別問題的處理與司法機關認定裁判不完全統(tǒng)一等情況。

查處規(guī)程的推行過程中將有何難點和痛點問題？

北京市物權法學研究會理事潘金忠表示，查處規(guī)程的適用范圍僅限自然資源主管部門針對職責范圍內(nèi)未經(jīng)審批的自然資源違法行為的立案查處工作，對違反經(jīng)行政審批內(nèi)容實施的違法行為并不適用，因此，對于地方政府需要進一步整合并統(tǒng)一不同部門的立案查處工作規(guī)范和程序。

此外，基層執(zhí)法人員依法行政水平不足也是難點之一?！翱赡茉诶斫膺m用規(guī)范時出現(xiàn)錯漏之處，應當著力提升對于新規(guī)的宣傳普及，加大對執(zhí)法人員的培訓力度，同時也要充分考慮新舊文件的銜接問題?！迸私鹬艺f。

“違建并非一定要拆除”引關注

“查處規(guī)程明確違法建筑并非一定要拆除”是此次社會關注的焦點。

事實上，今年年初傳出“?；◢u違建被拆”的消息后，就曾引發(fā)了民眾對“大型、大規(guī)模違法建筑是否應該拆除”的熱議。對此，畢文強表示，?；◢u違建最后改成沒收，除了社會影響、資源浪費方面的考量，關鍵就在于這些建筑是不是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定的“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的”。此前各地對此規(guī)定不一，本次查處規(guī)程解決了這個問題。

2008年，我國將農(nóng)村和城市區(qū)域的用地和工程規(guī)劃審批管理統(tǒng)一納入《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并逐漸統(tǒng)一到規(guī)劃管理部門許可。

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的，可以“限期改正+罰款”的方式予以處罰，即建筑物不一定會被限期拆除、沒收。

但無論是地方立法層面還是司法層面，都對其做出了否定態(tài)度。人民法院對于違法建設及其影響程度的認定秉承“個案確認”的審慎口徑，堅持“過罰相當”的比例原則。

對此，畢文強解釋，一些地方性法規(guī)以列舉法，規(guī)定“無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響”的具體情形，也有一些地方性法規(guī)以列舉法，同時規(guī)定“無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響”和“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響”的具體情形。

“結(jié)合這幾年接觸的實際案例來看，部分較為重大的違法建設認定和查處確實需要進一步規(guī)范，如因生態(tài)保護紅線的調(diào)整，對已經(jīng)辦理規(guī)劃建設手續(xù)、甚至不動產(chǎn)權證的建筑如何認定和處理的問題?！?畢文強表示，對此類問題的處理并不能簡單地確認或撤銷原有的規(guī)劃許可文件，進而認定為違法建設一拆了之。

對此，查處規(guī)程明確了“尚可改正”的標準：

1.取得建設工程規(guī)劃許可證，但未按建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設，在限期內(nèi)采取局部拆除等整改措施，能夠使建設工程符合建設工程規(guī)劃許可證要求的；

2.未取得建設工程規(guī)劃許可證即開工建設，但已取得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的建設工程設計方案審核決定，且建設內(nèi)容符合或采取局部拆除等整改措施后能夠符合審核決定要求的；

3.其他可以采取改正措施的情形。

這意味著，違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法一定是違法建筑，但并非一定要拆除。

不過，畢文強表示，查處規(guī)程未對“無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響”情形作出具體界定，也未規(guī)定“尚可改正”以外的違法建設行為均為無法采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的情形。

潘金忠則舉例稱，現(xiàn)實中部分地方城管綜合執(zhí)法部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層執(zhí)法主體在土地房屋行政征收中，存在較為明顯的以“拆違代拆遷”等情況，存在執(zhí)法動機、目的不當?shù)葐栴}。

“有些問題，并非查處規(guī)程所能解決，還需要更深層次的立法或政策約束。” 潘金忠表示。